一、明确被执行人的财产不能清偿所有债权的四种情形

【解读与评析】

      关于被执行人的财产不能清偿所有债权的认定，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（以下简称民诉法解释）和《人民法院办理执行案件规范》（以下简称执行规范）中仅规定申请书中应当写明被执行人不能清偿所有债权的事实、理由，但未明确认定标准。《最高人民法院关于民事执行中财产调查若干问题的规定》《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定（2017修正）》《关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》虽规定“通过网络执行查控系统进行调查，根据案件需要应当通过其他方式进行调查”“网络执行查控系统查询被执行人财产两次以上，未发现有可供执行财产”“穷尽财产调查措施,未发现被执行人有可供执行的财产或者发现的财产不能处置”，但未形成统一标准且并非适用参与分配程序。在(2017)最高法执监325号案件中，最高人民法院认为“只要申请人一方提供相关材料，符合一定要件后就应予以认可，至于被执行人的财产是否满足不能清偿所有债权的条件，应由执行法院来审查，并且执行法院对此也应从宽把握。”因此，不论是法律规范亦或是司法实践，对不能清偿概念均无明确标准，指导意见第5条首次对此予以明确，认定不能清偿的债权在综合了以上情形的基础上，还吸收了实践中常见的股权无明显价值、房产难以处置等情形，通过明确标准实现提高效率的目的。

      但笔者对于第（4）项农村宅基地上房产存有一定疑虑，虽然农村宅基地上房产较商品房难以处置，但本集体经济组织内部成员满足一定条件时可以交易，且《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》规定“对处理农村房屋涉及集体土地的，人民法院应当与国土资源部门协商一致后再行处理”，并未阻断农村宅基地上房产的处置路径，因此此类房产存在实现债权清偿可能，直接列入不能清偿债权情形值得商榷。

二、明确未取得执行依据的普通债权人申请参与分配资格及预留财产份额的五种情形

【解读与评析】

      关于已经提起诉讼、仲裁或者公证程序的未取得执行依据的普通债权人申请参与分配资格问题，法律规定经历了全面肯定到全面否定的过程。在已失效的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》中曾肯定已经起诉的债权人申请参与分配资格，但2004年发布的《最高人民法院关于执行程序中多个债权人参与分配问题的若干规定（征求意见稿）》【以下简称参与分配若干规定（征求意见稿）】限缩为需提供诉讼已经受理及在先保全财产的证明才可以申请参与分配，直到《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（以下简称执行工作规定）和民诉法解释，则规定债权人已经取得执行依据,或者虽未取得执行依据但对执行财产享有优先权、担保物权，可以直接申请参与分配，未赋予未取得执行依据的普通债权人参与分配资格。

      对于该变化，笔者认为符合程序设定，即只有取得执行依据，才能进入执行程序，且参与分配制度不同于破产制度强调债权人公平受偿，它更侧重于执行效率，若只要提起诉讼就能获得申请参与分配资格，可能导致效率低下，甚至出现虚假诉讼。但从实践效果看，“一刀切”不利于保护特殊权利，法院依据执行工作规定和民诉法解释排除已经起诉而尚未取得执行依据的债权人申请参与分配的资格，引发大量纠纷，尤其是对查控财产有重大贡献的首封债权人和基于生存需要的职工债权人等，待取得执行依据后再申请参与分配，很可能债务人已无其他可供执行的财产，相关权利无法得到有效保护。

      基于实践中出现的问题，部分地方规范对特殊情形作出了一点尝试，例如浙江省高级人民法院执行局《关于多个债权人对同一被执行人申请执行和执行异议处理中若干疑难问题的解答》《重庆市高级人民法院关于执行工作适用法律若干问题的解答（一）》《福州市中级人民法院关于参与分配具体适用的指导意见（试行）》等规定了案件尚未审结的在先查封债权人、职工债权人和人身损害债权人请求给付的债权数额中确定的可分得的款项可予以留存，肯定这三种情形下的债权人申请参与分配资格。指导意见第6条在充分考量已有规定和司法实践的基础上，对普通债权人进一步划分，在以上三种情形基础上增加抚养费、扶养费、赡养费债权人和人民调解协议已申请司法确认的债权人，更全面地保护了特殊债权人的利益，体现了债权平等原则和分配效率原则、特殊债权人和其他普通债权人的利益平衡。

      可以发现，指导意见第6条的五种情形与破产制度中破产债权清偿有关规定存在相似性，笔者认为参与分配制度是在我国优先破产主义立法模式下为不具备破产能力的债务人向所有债权人公平有序地清偿而诞生的制度，而破产制度相对参与分配制度更为成熟，因此参与分配制度一定程度上可以借鉴破产制度的相关规定，例如五种情形中的职工债权等虽然在性质上属于民法上的普通债权，参与分配制度迟迟未明确其是否属于“优先权”范围，但我国破产制度中早有规定，各国立法也大都从保护劳动者权益出发，赋予其优先地位予以特别保护，此时借鉴破产制度未尝不可。

三、执行依据被提起再审等情形下分配程序继续

四、明确申请参与分配的截止时间

【解读与评析】

      申请参与分配的截止时间关系到债权人是否能参与到分配程序中，关系到债权能否获得清偿，但现有规定对此依旧模糊不清，司法实践也难以统一规范操作——执行工作规定要求在被执行人的财产被执行完毕前申请，民诉法解释、执行规范要求在被执行人的财产执行终结前提出，如何界定执行完毕、执行终结？法律规范曾尝试予以明确，参与分配若干规定（征求意见稿）将支付执行价款、转移标的物产权或分配方案首次送达申请执行人的前一日作为截止日期，但该规定并未公布实施，而后部分地方规范作出规定，《江苏省高级人民法院关于执行疑难若干问题的解答》以拍卖、变卖成交、送达债权人以物抵债裁定、当次分配表已送达任一债权人之日的前一日作为截止日期，《重庆市高级人民法院关于执行工作适用法律若干问题的解答（一）》将不动产过户裁定送达相关权属登记机关的前一日为截止日，《福州市中级人民法院关于参与分配具体适用的指导意见（试行）》将案款到达主持分配法院的账户和拍卖、变卖成交确认裁定送达买受人之日等作为截止日。但实践效果并不理想，同一法院对相关规定的理解与适用不尽相同，以江苏省高级人民法院为例，（2017）苏执监351号案件以《江苏省高级人民法院关于执行疑难若干问题的解答》为依据，认为“对于拍卖、变卖被执行人财产的，参与分配时间点为拍卖、变卖成交之日的前一日，其原因在于当拍卖、变卖成交之后，该拍卖变卖标的物的物权已经发生转移，应视为对该拍卖变卖的标的物已经执行终结。然而，该拍卖变卖标的物的拍卖成交款则因此成为被执行人的可供执行财产。如其他债权人主张对该拍卖变卖标的物参与分配，不应予以支持；但如其他债权人主张对该拍卖变卖标的物的拍卖成交款参与分配，如该成交款尚未拨付给申请执行人，即应视为对该成交款尚未执行终结，对其他债权人的参与分配申请应予支持。”同年作出的（2017）苏执监642号执行裁定中，江苏省高级人民法院以民诉法解释和执行工作规定为依据，认为被执行人的财产已经处置或分配完毕为终结时间，以“案涉财产已经依法拍卖完毕且执行法院对拍卖款已经制定出执行分配方案，并经绝大多数债权人同意，而且部分债权已经领取了分配款”为由认定案涉财产可以视为已经处置完毕。而（2018）苏执监933号案件江苏省高级人民法院认为“拍卖、变卖被执行人财产的，时点为拍卖、变卖成交之日的前一日。债权人在分配方案送达当事人之后提出申请，已超过申请参与分配的时点”。以上案例可以看出江苏省高级人民法院对参与分配的截止日期相关规定的理解与适用并不一致，甚至标的物拍卖后转化成款项，物和款的截止日期认定也会存在分歧，因此指导意见第8条再次统一标准，并作出改进，取消“拍卖、变卖成交前一日”，将分配方案发送、执行案款发放、以物抵债裁定送达之日的前一日等时间点作为截止日期。需要注意的是，本条第3款和第4款规定截止日前未申请参与分配或已申请但主持分配法院在截止日前未收到的，仅就本次分配后的剩余款项受偿，因此债权人应当在执行程序开始后尽早申请参与分配。

五、明确执行费用范围

【解读与评析】

      执行规范规定执行所得价款应扣除执行费用，执行工作规定规定“委托拍卖、组织变卖被执行人财产所发生的实际费用，从所得价款中优先扣除。”对于执行费用具体包括哪些？前文提到参与分配制度可适当参考破产制度，执行费用同样如此，例如北京市规定鉴定费、评估费等属于执行费用，福州市规定执行费用一般指因强制执行而支出的费用及其他为债权人共同利益而支出的费用，与破产制度中破产费用和共益债务的规定类似。指导意见第9条规定更为详细，不仅列举了应由被执行人承担的必要费用以及相关债权人为处置待分配财产垫付的必要费用，还纳入国有划拨土地使用权应缴纳的土地使用权出让金，以及办理物权登记时应由被执行人负担的税费等，但需要注意的是可优先扣除的保全费仅针对首查封案件、申请执行费仅针对主持分配案件，其他案件不可。

六、对贡献较大的债权人适当提高分配比例

七、明确迟延履行利息、迟延履行金劣后分配

八、增加依职权启动分配程序的规定

九、强调一体分配

十、明确分配方案错误的纠正程序

【解读与评析】

      关于参与分配程序中的救济，为人所熟知的是分配方案的异议和异议之诉，但之后的救济路径未予明确，执行规范规定“执行案件的当事人、利害关系人、案外人认为执行法院的执行行为不当或确有错误，侵害其合法权益的，可以向上级法院申诉，上级法院审查后决定是否启动执行监督程序”，但该规定并未针对参与分配这一特殊程序。因此指导意见第24条在此基础上明确应当进入分配程序而未进入或分配方案没有经过异议之诉的，以执行监督程序纠正，经异议之诉程序确定的，通过审判监督程序予以纠正。另外，江苏省高级人民法院于2020年3月13日发布的《关于加强和规范民事执行检察监督案件办理工作的指导意见》中规定“检察机关依据执行当事人、利害关系人、案外人申请实施监督，对执行法院存在下列违法情形提出检察建议，经审查属实的应当采纳：（11）违法参与分配或者违法限制债权人参与分配的”，对参与分配程序的另一救济路径——检察监督予以明确。